L'évaluation des politiques publiques

Publié le par Réformisme et rénovation


Quelle est la place de l’évaluation des politiques publiques en France ?

Le rapport à l’évaluation des politiques publiques est ambivalent en France : annoncée par tous les responsables politiques comme une impérieuse nécessité, elle n’est que très rarement mise en œuvre. Elle a été valorisée dans le cadre d’une ambitieuse circulaire par le gouvernement de Michel Rocard, puis de la mise en place d’un Conseil National de l’Evaluation, et, dans un autre contexte, de la Loi Organique relative aux Lois de Finances, elle a ensuite été remisée avec la suppression du CNE, et la pauvreté des « indicateurs d’efficacité socio-économique » de la LOLF.

En fait, c’est aussi bien en termes d’institutionnalisation, de mise en œuvre et d’utilisation de l’évaluation pour la prise de décision que la France présente des lacunes par rapport à d’autres pays développés.


Quelles sont les causes de cette situation ?

La culture défavorable à l’évaluation en France est, selon un certain nombre d’auteurs, dont Sylvie Trosa, Bernard Perret ou Jean Leca, issue du « poids de la science étatique » et de la conservation de l’information de la part des grands corps de l’Etat. Ces derniers tiendraient l’évaluation des politiques publiques en peu d’estime du fait de l’intervention de tiers extérieurs et de la remise en cause de leur propre expertise (rôle des différents corps d’inspection).


Comment l’évaluation s’est-elle développée en France ?

Les années 1970 sont le moment de la « Rationalisation des Choix Budgétaires » (politique d’optimisation des dépenses). La réflexion sur l’évaluation s’est alors développée, qui a trouvé son expression la plus aboutie avec un rapport de 1986 «Evaluer les politiques publiques, Méthodes, Déontologie, Organisation». Plusieurs faiblesses – toujours d’actualité – du dispositif français d’évaluation y étaient recensées, notamment :

- une faible visibilité de l’évaluation ;

- une méthodologie souvent approximative ;

- un manque de rigueur et d’objectivité dans la rédaction des rapports d’évaluation ;

- une très imparfaite insertion de l’évaluation dans l’action publique et administrative.


Un second rapport, élaboré par P Viveret, publié en 1989, prôna le recours à une évaluation effectuée par des acteurs distincts des corps d’inspection. Le rapport, bien que mal accueilli dans la fonction publique, déboucha sur la circulaire « Renouveau du Service Public » (février 1989) puis l’année suivante sur un Conseil Scientifique de l’Evaluation chargé de conseiller les évaluateurs et de contrôler les évaluations des politiques publiques interministérielles.


Aujourd’hui, aucune instance n’est spécifiquement chargée de l’évaluation, mais le travail de P Séguin à la Cour des Comptes, les différents organismes de conseil auprès du Premier Ministre (Conseil d’Analyse Stratégique, Conseil d’Analyse Economique, etc.) et surtout la mise en œuvre de la LOLF (des « programmes » sont créés, assortis d’indicateurs sensés caractériser les effets de l’action publique) renouvellent en partie la place de l’évaluation des politiques publiques en France.

Les difficultés financières et budgétaires de la sphère publique, l’exigence croissante d’efficacité des services publics et l’évolution de la manière d’exercer le pouvoir (passage du gouvernement à la gouvernance) sont autant d’éléments qui incitent aujourd’hui à un développement fort de l’évaluation.


Quelles seraient les implications d’un développement de l’évaluation des politiques publiques en France ?

Trois implications principales :

1. Construire les programmes d’action publique de manière stratégique et rationnelle : élaboration de diagnostics, définition d’objectifs précis et d’indicateurs de performance (activité, efficacité, efficience), construction de plans d’actions et mise en place d’outils de pilotage ;

 


2. Assurer la transparence via la diffusion systématique de l’information relative aux résultats de l’action publique, ce qui implique la responsabilisation des décideurs et des acteurs chargés de la mise en œuvre de l’action ;


3. Accepter de prendre des décisions politiques fondées sur des résultats d’évaluation et accepter la notion même d’évaluation, donc la présence d’évaluateurs externes, et l’idée qu’une mauvaise évaluation n’est pas une sanction négative, mais un atout pour améliorer la qualité de l’action publique.

Où et comment pourrait se mettre en place l’évaluation des politiques publiques en France ?

L’évaluation des politiques publiques doit être mise en place au sein de l’Etat comme dans les collectivités locales et les établissements publics et agences.


Au sein de l’évaluation des politiques publiques, distinguons :

  • « l’audit de performance » qui doit permettre de mesurer l’écart entre les résultats atteints par une politique publique par rapport aux objectifs qui étaient fixés à cette politique ;

  • l’évaluation proprement dite qui identifie les effets (au sens large – prévus et imprévus, bénéfiques et pervers) d’une politique et met en question les fondements sur lesquels la politique est fondée.


La mise en place systématique de l’évaluation des politiques publiques nécessite :


  • Proposition 1 : un fort soutien institutionnel, médiatique et financier auprès d’un organisme national chargé d’assurer l’actualisation et la diffusion des recherches en matière de méthodologie d’évaluation (du type de l’ancien Conseil National d’Evaluation). Cet organisme réunirait des chercheurs et des praticiens de l’évaluation, travaillerait en coordination avec les différents organismes d’analyse auprès des pouvoirs publics et avec la Cour des Comptes ; il serait également en liaison avec les organismes européens de réflexion relatifs à l’évaluation ;


  • Proposition 2 : que tous les documents de planification, de contractualisation (type Contrats de Plan Etat - Région) programmes d’action, etc., contiennent obligatoirement une partie « audit de performance » (qui mesurera l’atteinte des objectifs définis dans le document via la mesure des indicateurs) et un budget dédié à cette évaluation ;


  • Proposition 3 : que toute décision ayant un impact budgétaire supérieur à un montant à définir soit prise avec une évaluation ex ante, une évaluation à mi-parcours et une évaluation finale (sur le modèle des évaluations exigées par l’Union Européenne) ;


  • Proposition 4 : qu’un « contrôle de cohérence » entre une évaluation et une décision budgétaire importante soit institué ;


  • Proposition 5 : que la Cour des Comptes soit en charge de l’évaluation de la performance et du « contrôle de cohérence » précédemment évoqué des politiques publiques de l’Etat (avec possibilité de déléguer à des organismes privés indépendants) ;


  • Proposition 6 : que les Cours régionales des Comptes voient leurs missions complétées par l’évaluation de la performance et du « contrôle de cohérence » précédemment évoqué des principales politiques des collectivités locales ;


  • Proposition 7 : que le pouvoir du Parlement en matière de commande de rapports d’évaluation soit renforcé ;


  • Proposition 8 : que le pouvoir des conseils d’élus et le pouvoir de l’opposition au sein des collectivités locales soient renforcés en matière de commande de rapports d’évaluation ;


  • Proposition 9 : que la diffusion des rapports d’information soit publique et systématique sur les sites Internet des ministères, des collectivités et des établissements publics et agences.


FM pour R2
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