Pour une nécessaire réforme de l'Etat

Publié le par Réformisme et rénovation

La réforme de l'administration et des services publics: constat et enjeux

Les Français sont très attachés à leur administration. Depuis plus d'un siècle, c'est en effet en grande partie par le biais de ces institutions que se sont dessinés les traits d'une France plus moderne et plus juste.

A travers ses services publics, la puissance publique a rendu accessible à chaque Français, pour un coût raisonnable et non-discriminatoire, des éléments essentiels à une qualité de vie souvent enviée dans les États voisins. L'ensemble du territoire a pu être desservi en permanence et avec des prestations garanties.

Pourtant, les besoins et les contraintes ont évolué et cet ensemble remarquable est en crise. La réforme de l'administration, permanente, demande aujourd'hui une attention particulière.


L' Etat a aujourd'hui changé : il est devenu moins gestionnaire que régulateur, s'est décentralisé, inséré dans la construction européenne, et se confronte à la concurrence internationale. La contrainte budgétaire est aujourd'hui plus forte : la sortie du déficit public de fonctionnement, et la maîtrise de notre dette publique sont un impératif moral et financier pour demain. Pendant les vingt cinq dernières années, les dépenses publiques ont augmenté de plus de 15% pendant que l’endettement était multiplié par trois.
Parallèlement, les exigences des citoyens à son égard se sont affirmées : ils attendent de l'administration qu'elle leur rende un service aisément accessible, simple et de qualité ; un niveau d'imposition élevé doit correspondre à des politiques et des services publics performants.

Dans de nombreux pays, face aux mêmes contraintes, des réformes parfois radicales ont été menées, dès les années 80 en Suède, plus récemment au Canada... Ces évolutions, après un long travail de concertation, se sont appuyées sur une refonte de la procédure budgétaire et comptable pour mettre en place une culture de la transparence, de la performance, du service au citoyen, comme nous l'avons fait sous le gouvernement Jospin. L'administration en ligne a été fortement développée, le droit de la fonction publique assoupli, voire pratiquement bannalisé en Suède, et les effectifs réduits. Au Canada le nombre de municipalités a été diminué, et une loi interdit tout deficit budgétaire.

En France aussi, la réforme de l'Etat est en cours.

Ces dernières décennies, une décentralisation et une déconcentration plus adaptée ont été impulsées, la place du travail interministériel s'est accrue, l'Etat a professionnalisé son armée, l'intercommunalité s'est imposée.

En outre la simplification administrative et les droits des citoyens face aux administrations ont progressé, les nouvelles technologies se sont diffusées dans l'administration.

Enfin,une logique de performance a été initiée avec la LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances), incitant l'administration à rechercher des gains de productivité pour rendre le meilleur service au meilleur coût.

Mais ce n’est qu’un début : le mouvement de réformes devra fortement s’amplifier dans les années à venir pour renforcer la transparence et l'efficacité de l'action publique, sa capacité d'adaptation, pour renforcer les services publics là où les besoins sont les plus forts tout en maîtrisant les dépenses publiques, notamment pour prendre notre place dans l'économie de la connaissance, et faire face aux grands défis démographiques, urbains et environnementaux.

Ainsi, un consensus existe sur la nécessité de certaines réformes mais beaucoup moins sur la nature de ces réformes, nécessaires pour maintenir avec force notre idéal de progrès et de justice.


Une gestion plus efficace des administrations



Des gains de productivité sont possibles et nécessaires.

Ils devront être répartis entre les contribuables, les fonctionnaires et les usagers. Les premiers bénéficieraient de prélèvements mieux utilisés ou moins lourds, les seconds de meilleures rémunérations et les troisièmes de services améliorés ou étendus.

Pour les services publics administratifs, la qualité des services fournis n’a pas toujours progressé aussi rapidement que pour le reste de l'économie. Des avancées sont en cours depuis plusieurs années, qui devront se poursuivre. Ainsi la recherche d'une efficacité accrue s'est traduite par des audits de modernisation sur de nombreux sujets, le développement des partenariats public-privé, des fusions d'administrations...


L' entrée en vigueur en 2006 de la LOLF, votée à l'unanimité en 2001, constitue une réforme majeure : on passe d'une logique de moyens à une logique d' objectifs et de résultats. L'utilisation des ressources est mieux contrôlée, la dette mieux suivie, les effectifs mieux maîtrisés. En définissant clairement les objectifs assignés à chaque service, cet outil renforce la transparence de l'action administrative et la responsabilité des acteurs de la gestion publique. Les enjeux sont techniques et peu connus du grand public mais ils vont avoir une grande influence. Toutefois la période de transition se traduit par certaines difficultés qu'il faudra régler pour donner toute son ampleur au changement.

Pour confirmer son potentiel de réforme, cet outil doit être appuyé par des politiques ambitieuses. Cela doit permettre à l'administration française de profondément évoluer dans son organisation et ses méthodes :

-responsabiliser les agents et libérer les initiatives par une déconcentration renforcée;
- imposer la culture de l'évaluation permanente : audit interne dans chaque service, contrôle de gestion sur l'ensemble de l'activité, augmentation du pouvoir des organes d'audit externe. Le développement d'une démarche qualité doit se poursuivre.
-accentuer le rôle de la Cour des Comptes et de créer un organisme très ambitieux (regroupant les meilleurs des universitaires, avec possibilité de continuer à participer à des labos par ailleurs) qui aurait pour mission de produire des évaluations et des rapports sur des sujets très divers.

-accentuer le rôle du Parlement – dans la continuité de la LOLF – qui aurait la possibilité de commander plus de rapports et d’évaluation
-large externalisation des tâches annexes lorsque c'est possible (entretien, sécurité...) pour recentrer les collectivités et administrations sur leur mission.
-
restructuration efficace des administrations en charge des missions dématérialisées grâce aux nouvelles technologies, et investissement dans celles- ci

Il s'agit ainsi de permettre une plus grande adaptabilité de l'administration à l'évolution de ses missions et une meilleure utilisation et répartition de l'argent public.



Une rénovation qualitative et quantitative de la Fonction Publique :

Près de 5 millions de personnes travaillent actuellement au sein des trois fonctions publique, soit une croissance de 23% depuis 1982. Cela représente 44% du budget de l'Etat en 2005.

Trop d'énergies sont stérilisées dans une administration complexe, ayant parfois des difficultés à motiver ses ressources internes, et constituée en citadelles limitant mobilité et coopération. Les avantages excessifs de certains ou le manque d'efficacité d'autres sont ainsi financés largement par tous les contribuables, même ceux qui n'ont ni emplois garantis, ni retraites avantageuses.

Il s'agit donc de promouvoir une réforme d'ensemble, en profitant du renouvellement et du rajeunissement massif que vont permettre les nombreux départs à la retraite.


Tout d'abord, la gestion des ressources humaines doit poursuivre sa mutation :

- La modernisation actuelle de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences doit se poursuivre.

- L’initiative, la créativité, la responsabilité, doivent être encouragées et avoir plus de poids que l’ancienneté dans le déroulement d’une carrière.

- La notation, devenue mal et inégalement appliquée, sera abandonnée au profit d' entretiens réguliers.

- La gestion par projets ainsi que les contrats par objectifs sont à développer.

- Le recrutement doit être ouvert et la mobilité favorisée entre les trois Fonctions Publiques. Une formation continue renouvelée (souvent elle se limite à la préparation aux concours interne) doit être un droit et un devoir pour ces agents.


La rémunération doit être revue :

La grille indiciaire unique conduit à ce que toute mesure prise en réponse à un problème donné donne lieu en pratique à une contagion des demandes des corps ou cadres de même classement.

Face à cela le rapport de Conseil d'Etat de 2003 propose de distinguer trois mécanismes de remuneration:

- une part commune basée sur le point,

- une part relative aux spécificités de chaque métier,

- une part basée sur l'implication et les performances individuelles ou collectives.

Par ailleurs, on a pu constater au cours des vingt dernières années un tassement important de la grille.

Ainsi, pour ce qui est du bas de l’échelle, les perspectives d'évolution sont trop limitées. Pour le haut de l’échelle, la stagnation des rémunérations de la haute fonction publique crée un décalage croissant par rapport aux rémunérations des cadres dans les secteurs privé et parapublic.

Un dialogue social constructif doit permettre la réussite des réformes dans la fonction publique.

Les avantages attendus devront être partagés avec les acteurs de ces changements, par un échange gagnant/gagnant en terme de missions comme de rémunérations.
Les principes même de cette négociation sont à repenser à moyen terme.

Ainsi la « négociation salariale » périodique chargée de fixer l'évolution des rémunérations est particulièrement difficile et mal maîtrisable. Elle porte en effet sur toute la fonction publique, c’est-à-dire sur 9 millions de personnes : 5 millions d’agents en activité et 4 millions de retraités. Comment prétendre appréhender, d’une façon homogène la situation d’un si grand nombre de personnes ? D'autant que le ministre de la fonction publique représente à lui seul tous les employeurs publics, et que les organisations syndicales divisées sont conduites à la surenchère.


D'autres réformes plus profondes des statuts rigides de la fonction publique, notamment celle d'Etat, doivent être envisagées :

Par exemple, l'expérimentation pour les fonctionnaires d'éléments contractuels dans leurs relations avec leur employeur, qui pourrait porter sur les conditions précises de leur emploi. Le régime juridique applicable à un fonctionnaire découlerait à la fois de son statut et d'un contrat qu'il aurait lui même négocié et conclu avec son autorité gestionnaire.

Ou encore une large réforme de l'organisation en corps multiples pour la FPE, chacun possédant ses propres spécificités fixées par règlement. Cela génère de nombreuses barrières artificielles à la mobilité des agents publics, des freins aux réorganisations. La Fonction Publique Territoriale est organisée en cadres d'emplois, plus souples.

L'adoption d'un répertoire interministériel de l'emploi public va dans le bon sens, pour une meilleure identification des métiers, et une meilleure gestion des carrières, des formations... Des fusions de corps sont également déjà en cours.
Dans son rapport sur « les perspectives de la fonction publique » de 2003, le Conseil d'Etat préconise de regrouper les corps en 7 ou 8 grandes filières professionnelles (techniques, enseignement et recherche, finance, sécurité, etc.) communes aux 3 fonctions publiques, divisées elles mêmes en 4 ou 5 niveaux d’emploi.



La LOLF participera à la réforme de la fonction publique. La déconcentration qu'elle génère implique que les gestionnaires de programmes aient une vraie maîtrise de la gestion de leurs ressources humaines. La « fongibilité asymétrique », va participer de la diminution des administrations centrales au profit des services déconcentrés. Ce qui permet une meilleure adaptation des effectifs aux besoins, voire une diminution globale des effectifs plus facile à mettre en oeuvre si le choix est fait.


Plus largement, le poids très important de l'emploi public en France pose question. L'amélioration de la productivité doit permettre une décrue progressive du nombre d’agents publics qui permettra de diminuer les prélèvements et de mieux rétribuer des agents responsabilisés, tout en concentrant les moyens sur les politiques prioritaires. Une baisse significative du nombre de fonctionnaires, particulièrement pour l'Etat, alors qu'avec la décentralisation les collectivités locales embauchent, paraît nécessaire. Elle s’appliquera aux seules administrations dont les effectifs sont susceptibles d’être diminués sans nuire à l’exercice de leur mission.

A terme une plus grande partie de la fonction publique à vocation à être déléguée, par la sous-traitance à des entreprises spécialisées.



L'introduction des usagers et des droits des citoyens au cœur du service public


Il y a déjà eu de nombreuses avancées reconnaissant les droits des citoyens face à l'administration : instauration du médiateur de la République, création de la CNIL, motivation des actes administratifs, loi du 12 avril 2000, "relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations".

Cela reste à parachever ; ainsi, le principe qui veut que pour l'administration “qui ne dit mot ne consent pas” pourrait être inversé : l'absence de réponse de l'administration vaudrait acceptation, sauf exceptions.


Plus largement, la place des usagers au coeur du service public doit être renforcée pour construire durablement un service public à la hauteur des attentes de nos concitoyens. Il faut que l’intérêt du public soit au centre des préoccupations et que les usagers puissent intervenir dans la définition et l’évaluation de la mission de service public. On ne saurait envisager de progrès réels et durables sans partir des attentes réelles des usagers, régulièrement actualisées.

Cette revendication rejoint l’aspiration des citoyens à une véritable démocratie de proximité.


Ainsi il serait possible de regrouper certains services publics selon une logique fonctionnelle de besoins. Ce mouvement en cours (maisons départementales des personnes handicapées, maisons de l'emploi...) doit être étendu en fonction de larges catégories clairement identifiables. Cela suppose l'introduction à grande échelle d'une logique d’organisation en projets et en réseaux, entre les différentes administrations des différentes collectivités, avec des partenaires privés.

Les Services Publics regroupés associeraient les usagers à leur gestion et à l’évaluation des réponses apportées.

Au dela, la continuité des services aux citoyens peut parfois être améliorée : ouverture plus large des principaux services publics en contact avec les usagers hors horaires de bureaux, certains samedis...; une meilleure garantie, négociée, de la continuité des services publics.
Les Services Publics regroupés associeraient les usagers à leur gestion et à l’évaluation des réponses apportées.
Au dela, la continuité des services aux citoyens peut parfois être améliorée : ouverture plus large des principaux services publics en contact avec les usagers hors horaires de bureaux, certains samedis...; une meilleure garantie, négociée, de la continuité des services publics

 


REDEFINIR LE PERIMETRE ET LES MODALITES DE L'INTERVENTION DE LA PUISSANCE PUBLIQUE.


Etat doit s’affirmer en tant que puissance d’évaluation, d’orientation et de contrôle. Il lui appartient désormais de savoir déléguer nombre de responsabilités, tant en son sein qu’à l’extérieur de ses structures. Il doit plus agir par l’incitation, par la concertation et le soutien à l’initiative, pour devenir pilote et stratège plus que producteur dans de nombreux secteurs. L’objectif est de faire de l' Etat et des collectivités des « concentrateurs de l’intelligence des territoires ».

Le dogme d'un service public exclusivement assuré par un établissement public en monopole doit d'autant plus être abrogé qu'il procède d'une idée reçue : aujourd'hui le secteur privé assure de nombreux services publics, notamment locaux.
Le monopole empêche souvent une baisse de prix que permettrait la concurrence. Au contraire, en maintenant artificiellement un prix bas pour tous (et non pas seulement des aides à ceux qui en ont besoin), il reporte cette charge sur les contribuables ou sur la dette. La propriété publique peut également handicaper certaines entreprises dans leur gestion.


D'autant plus que les objectifs initiaux d'efficacité et de justice sociale ne sont incompatibles ni avec la concurrence (pour choisir le délégataire, voire dans l'exploitation ensuite), ni avec la recherche de profit du secteur privé commercial.

Le cadre juridique européen fournit à la fois les bases d'une concurrence saine sur les marchés où elle est viable et de fortes garanties d’équité par le biais des obligations de service universel. On garantit ainsi une qualité minimale de prestation, tout en incitant les meilleurs fournisseurs à proposer des services d'avant-garde, ensuite amenés à se généraliser. Les pouvoirs publics doivent faire toute la transparence sur les conditions réelles sur chaque marché, pour y permettre une concurrence loyale.

Ainsi, un véritable renouveau des services publics en France passe par une plus large délégation des services publics notamment commerciaux, à partir de cahiers des charges largement débattus et en donnant lieu à évaluation régulière et à un contrôle de la puissance publique.

Pour autant il ne s'agit pas d'inverser le dogme : la gestion privée n’est pas, par nature, plus efficace que la gestion publique. La gestion d’une activité de service public doit être étudiée au cas par cas. La gestion publique de l’eau (notamment par les collectivités locales) est par exemple souvent moins coûteuse que la gestion privée.


  1. Une nouvelle étape de la décentralisation

  2. La décentralisation paraît parfois trop complexe, trop coûteuse et mécontente de plus en plus les électeurs. C'est pourtant aujourd'hui une mesure essentielle de la réforme de l'Etat.

  1. Depuis la fin du XIXème siècle, l'Etat a progressivement tenté de trouver un nouvel équilibre en décentralisant une partie de ses pouvoirs administratifs au niveau des échelons communaux et départementaux, puis plus récemment régionaux. Aujourd'hui, ce mouvement doit être poursuivi et amplifié.

  2. Au contact des acteurs et de leurs difficultés se trouvent souvent l'énergie et les solutions adaptées. On constate ainsi que souvent dans les collectivités décentralisées, la modernisation de l’action publique (services publics et administrations) est mieux engagée que celle de l'Etat central et de ses relais déconcentrés. Les initiatives doivent être valorisées, ainsi que le jeu démocratique local, tout en préservant l'équité sur le territoire.

  3. Une décentralisation politique effective suppose désormais que les collectivités territoriales puissent disposer de plus de pouvoirs normatifs pour élaborer des lois et des règlements adaptés à leurs contraintes locales. Elles expérimenteront en conséquence de nouvelles voies qui pourront parfois être étendues au niveau national.

  4. Il faut pour cela revoir le cadre unitaire égalitariste qui donne l'illusion que chaque territoire aurait les mêmes contraintes alors que des différences de population ou de richesse, parfois considérables, existent.

  5. La capacité politique particulière des Régions doit enfin être reconnue, avec une séparation nette entre les pouvoirs exécutif et législatif. A plus long terme, l’échelon départemental pourrait alors devenir la circonscription déconcentrée de la Région.

  6. En contrepartie d' une plus grande marge de manoeuvre financière ou fiscale, il est crucial de mettre en œuvre de puissants moyens de péréquation qui répartiraient la richesse sans toutefois pénaliser injustement les territoires qui font des efforts d’organisation et de développement.

  1. Les politiques d’intercommunalité menées jusqu’à présent n’ont pas réussi à résoudre l’extrême fragmentation communale. Elles doivent se consolider et se démocratiser par l'élection directe au suffrage universel de ses représentants. Elles intègreraient à terme les communes, rapidement dans les agglomérations, par la fusion ou la hiérarchisation des structures, pour ne pas devenir un niveau de plus.

  2. Cela nécessitera une recomposition du Sénat reflétant mieux le fait urbain et les intérêts régionaux.

En parallèle, il semble indispensable que les administrations déconcentrées de l’Etat ne fassent plus doublon avec les pouvoirs locaux. Les niveaux de décision et la répartition des compétences devront être clarifiés et hiérarchisés, pour l'Etat mais également entre les différents niveaux de collectivités.

CONCLUSION

L’action publique demeure un levier majeur de régulation sociale et juridique, d’organisation des solidarités et de garantie de la cohésion sociale. L'intérêt général implique qu'elle soit conduite avec efficacité et responsabilité. Pourtant aujourd'hui la survie du système actuel est à terme compromise. Aujourd'hui la gauche et les Français en prennent concience. Un récent sondage montre que 54% des Français se disent sensibles au sujet de la dette publique et prêts à renoncer à toute baisse d'impôts tant que le budget de l'Etat ne sera pas revenu à l'équilibre.

La réforme de l'Etat se heurte aux demandes souvent contradictoires adressées par les citoyens à la puissance publique. La tentation est forte, dès lors, de céder à la facilité en ne tranchant pas ou bien en donnant partiellement satisfaction à tous. Pourtant il faut relever ces défis, et ainsi améliorer la satisfaction et le pouvoir d'achat des usagers, optimiser les finances publiques, et rendre le travail des agents publics plus gratifiant. Cela doit être encouragé et accompagné aujourd'hui plutôt que subi plus tard.

 
R. Janhsen pour R2
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